●以完善“進退”機制為抓手，突破轉移人口市民化和人才下鄉(xiāng)“雙難”困境;以建設鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺為抓手，突破農(nóng)村土地制度改革困境;以規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易體系為抓手，突破縣域資產(chǎn)資源“價值埋沒”困境;以典型區(qū)域生態(tài)資源價值轉化為抓手，突破生態(tài)資源價值轉化困境
省委十二屆四次全會全面落實習近平總書記對四川工作系列重要指示精神和黨中央決策部署，提出以縣域為重要切入點扎實推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全會著眼解決城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動不暢問題，明確提出了“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，緊緊扭住“人、地、錢”三個關節(jié)點促進要素融合，統(tǒng)籌推進農(nóng)民進城和人才下鄉(xiāng)，激發(fā)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素活力，健全鄉(xiāng)村多元化投融資機制。
暢通城鄉(xiāng)要素流動是破解城鄉(xiāng)二元結構的“牛鼻子”
城鄉(xiāng)二元結構是長期以來在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中形成的、城市和農(nóng)村分割的兩種制度安排，其突出表現(xiàn)是社會化大生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟和小農(nóng)生產(chǎn)為主的農(nóng)村經(jīng)濟并存的二元經(jīng)濟結構，其深層次問題是城市和農(nóng)村兩種不同的產(chǎn)權結構和資源配置方式。我省既有大城市又有大農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織疊加，城鄉(xiāng)二元結構明顯。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)融合，我國一直將構建城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動體制機制作為改革的重點任務。生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動不暢不僅有礙生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和全要素生產(chǎn)率的提升，還影響和制約著農(nóng)民收入和福利水平的提升，造成城鄉(xiāng)發(fā)展和居民生活水平差距的擴大。正因如此，我國在戶籍制度、土地制度、財政和金融制度等方面出臺了系列政策，也取得了一定成效。從流動趨勢看，城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動已經(jīng)由“從鄉(xiāng)到城”的單向要素流動為主，逐漸過渡到城鄉(xiāng)間要素的雙向自由流動。從配置范圍看，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素配置范圍已經(jīng)逐漸打破城鄉(xiāng)區(qū)域的限制，顯示出在更大空間范圍內(nèi)實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的趨勢。從協(xié)同關系看，城鄉(xiāng)間人、地、錢等生產(chǎn)要素從單一的互斥性流動逐漸發(fā)展到多個生產(chǎn)要素之間的協(xié)同耦合流動。從賦能機制看，數(shù)字經(jīng)濟和生態(tài)資源已經(jīng)成為推動城鄉(xiāng)要素流動新的內(nèi)容和驅動機制，顯現(xiàn)出賦能城鄉(xiāng)要素融合和自由流動的新動能。
但是，從四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體情況看，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除，必須緊緊抓住暢通城鄉(xiāng)要素流動這個破除城鄉(xiāng)二元結構的“牛鼻子”，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動存在的體制機制難點堵點
我省在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，通過承擔國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)以及各類專項改革任務，在諸如農(nóng)民職業(yè)化改革、宅基地退出、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)的國土空間規(guī)劃等領域都已經(jīng)取得了在全國較為領先的經(jīng)驗，但城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動依然存在難點堵點。
集體經(jīng)濟組織成員權益和戶籍制度的捆綁導致農(nóng)村轉移人口市民化和下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口集體化“兩難”決策。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，集體經(jīng)濟組織按照“只出不進”原則封閉運行。作為集體經(jīng)濟組織成員，可以享受承包地經(jīng)營權、宅基地使用權和集體經(jīng)濟組織收益分配權，上述權益又和農(nóng)村戶籍制度相捆綁。一方面，農(nóng)村轉移人口由于土地或集體收益增值的預期不愿意放棄農(nóng)村戶籍;另一方面，下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口無法獲取農(nóng)村戶籍并分享集體經(jīng)濟組織相關權益。
集體經(jīng)營性建設用地入市并沒有達到預期目標。集體經(jīng)營性建設用地入市改革被寄予“喚醒沉睡資源”厚望，但不同于沿海發(fā)達地區(qū)，我省許多地區(qū)本身可供直接交易的集體經(jīng)營性建設用地數(shù)量有限，大多地區(qū)需要通過土地整理后形成新增集體建設用地指標和地塊，且受集體建設用地指標向城鎮(zhèn)建設用地指標轉換的市場收益空間日益收窄、入市交易后又受到土地用途和金融抵押制度的限制等影響，導致土地開發(fā)價值增值有限。激活土地要素活力依然是土地制度變革需要探索和破解的難題。
宅基地退出改革的傳統(tǒng)渠道面臨制度困境。盤活農(nóng)村存量大、閑置率高的宅基地被認為是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要途徑，也是進一步全面釋放改革紅利最關鍵有效的突破口。但實踐顯示，完全市場化的宅基地退出和市場交易存在較高的交易成本，分散化的宅基地資源供給和集中化的資本開發(fā)需求存在著較大矛盾，在一些地理區(qū)位不佳，資源稟賦不優(yōu)的鄉(xiāng)村，宅基地退出以及再利用的預期并不明朗。
鄉(xiāng)村多元化投融資機制尚不完善。目前，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟提供穩(wěn)定要素投入的機制尚未建立，鄉(xiāng)村的發(fā)展仍然過度依賴財政專項資金。雖然各地政府探索形成了鄉(xiāng)村振興專項債、生態(tài)治理PPP等一系列多元化投融資模式，但通過財政撬動民間資本支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的作用仍然有限。相對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設巨大的資金需求和較低的比較收益，通過有限的財政貼息、先建后補和以獎代補等方式難以充分調(diào)動社會資本下鄉(xiāng)的積極性，同時，農(nóng)村產(chǎn)權制度的不明晰，有效抵押物的缺乏，又造成了涉農(nóng)企業(yè)“貸款難”與涉農(nóng)銀行“放貸難”并存的現(xiàn)象。相關數(shù)據(jù)顯示，近年來四川全省涉農(nóng)貸款余額占比相較于東部沿海省份，仍存在較大差距。如何通過優(yōu)化完善鄉(xiāng)村多元化投融資機制，利用財政資本來最大限度引導社會資本和金融資本投向鄉(xiāng)村，并撬動鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類閑置資金，仍需進行不斷探索。
生態(tài)資源價值轉化推進依舊面臨多環(huán)節(jié)難點。首先，生態(tài)資源供給難。生態(tài)資源修復保護與產(chǎn)品供給不僅面臨較大市場風險，而且可能出現(xiàn)與耕地保護“爭地”問題。其次，轉化價值核算難。我省還未形成統(tǒng)一規(guī)范的包括GEP(生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值)核算在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品價值核算應用標準體系，以及相應的考核評價體系。再次，生態(tài)資產(chǎn)抵押難。受到價值核算結果市場認可度低、生態(tài)信用體系不健全、金融政策支持不足等因素制約，形成的生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品難以真正實現(xiàn)資本化、證券化。最后，生態(tài)產(chǎn)品交易難，主要表現(xiàn)為多層次交易平臺與交易機制有待進一步完善，隱性的生態(tài)價值難以轉化為顯性的經(jīng)濟價值。
打通“人、地、錢”三個節(jié)點的關鍵抓手
以完善“進退”機制為抓手，突破轉移人口市民化和人才下鄉(xiāng)“雙難”困境。探索進城落戶農(nóng)民“三權”退出機制，支持引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，完善進城配套政策，實現(xiàn)“權隨人走、帶權進城”，確保農(nóng)民放心進城、方便落戶。加強鄉(xiāng)村人才引育留用，建立城市人才下鄉(xiāng)激勵機制，實施教師“縣管校聘”、醫(yī)療衛(wèi)生人才“縣管鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)聘村用”，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。
以建設鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺為抓手，突破農(nóng)村土地制度改革困境。構建參與性與市場化并重的平穩(wěn)改革推進機制，以“基層政府平臺公司+集體經(jīng)濟組織”股份合作方式組建鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺，重點推動集體經(jīng)營性建設用地、閑置宅基地、閑置農(nóng)房的盤活利用和價值實現(xiàn)，在符合條件的地方探索通過建設聯(lián)建房、集中式住宅等方式，保障農(nóng)民戶有所居;探索農(nóng)村存量建設用地通過增減掛鉤實現(xiàn)縣域內(nèi)跨村組區(qū)位調(diào)整，實現(xiàn)土地增值收益，充分激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力。
以規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易體系為抓手，突破縣域資產(chǎn)資源“價值埋沒”困境。加強全省農(nóng)村產(chǎn)權流轉規(guī)范化建設，建立統(tǒng)籌推動機制，加大頭部機構帶動作用，以成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所及其市州分支機構為基礎，逐步形成覆蓋縣域的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易體系，健全農(nóng)村產(chǎn)權確權頒證、抵押登記、流轉交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺生態(tài)、數(shù)字資源交易功能和風險防控機制，拓展農(nóng)村資產(chǎn)抵押質(zhì)押范圍，探索農(nóng)村產(chǎn)權“抵押+擔保+保險”等混合增信模式，推動實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權價值。
以典型區(qū)域生態(tài)資源價值轉化為抓手，突破生態(tài)資源價值轉化困境。開展生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測，加強生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，完善生態(tài)產(chǎn)品交易制度，探索不同類型生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟價值核算，選取都江堰精華灌區(qū)、若爾蓋濕地、川西林盤、沱江流域等典型場景推動特定區(qū)域單元生態(tài)產(chǎn)品價值轉化試點，形成統(tǒng)一規(guī)范的核算辦法、核算規(guī)范，推進GEP核算“進規(guī)劃、進項目、進決策、進考核”。充分發(fā)揮政府引導作用，加強綠色金融產(chǎn)品、金融制度創(chuàng)新與政策支持力度，不斷健全生態(tài)信用評價制度體系。
(作者賈晉系西南財經(jīng)大學習近平經(jīng)濟思想研究院副院長、研究員)
（《四川日報》2023年12月18日10版）